37 - Sector vivienda: enemigos inseparables vs. amigos irreconciliables
A menos de dos meses de la primera vuelta presidencial, el sector vivienda atraviesa una de sus crisis más profundas. El pulso entre el gobierno saliente y CAMACOL, ha evidenciado fracturas estructurales en la política habitacional que van más allá de lo político y se reducen a un problema concreto: los recursos para subsidios de vivienda, un frente que el próximo gobierno heredará con menos margen fiscal y más demanda social.
Este artículo, primero de una serie de entregas para aportar al debate electoral, se centra en una pregunta esencial: ¿hasta dónde llega el sector privado en la construcción de vivienda y dónde empieza la responsabilidad del Estado? La historia colombiana demuestra que donde lo privado no llega —por rentabilidad, riesgo o escala— lo público debe actuar. Pero el próximo gobierno enfrentará un escenario fiscal cada vez más estrecho: la reforma al SGP —que eleva las transferencias territoriales del 20% al 39,5% de los Ingresos Corrientes de la Nación— dejará menos recursos nacionales para vivienda. El reto no es solo reactivar subsidios, sino redefinir esa frontera con modelos de política habitacional que respondan a una ecuación fiscal que cambió y que no volverá a ser la misma.
El estado como ejecutor vivienda social:
El primer antecedente legislativo en vivienda es la Ley 46 de 1918, una norma de salubridad que proveía habitaciones higiénicas para la clase proletaria, cuando apenas el 30% de la población era urbana. En 1939 se creó el Instituto de Crédito Territorial (ICT), que operó hasta 1991. En ese medio siglo, la proporción demográfica se invirtió por completo —del 30% al 70% urbano—, un vuelco que desbordó la capacidad de respuesta del Estado y del sector privado frente a la demanda de vivienda en las ciudades.
En sus 52 años, el ICT construyó aproximadamente 550.000 viviendas, como única entidad pública dedicada a la vivienda de interés social. El sistema UPAC y las CAV, creados en 1971, abrieron un canal privado que facilitó entre 1,2 y 1,4 millones de unidades, y el Banco Central Hipotecario aportó otras 50.000. En total, entre 1938 y 1993 se construyeron cerca de 6,5 millones de viviendas, de las cuales más de 1,5 millones fueron informales. En esta etapa, el constructor privado fungía como contratista del Estado, no como promotor autónomo de vivienda de interés social.
El estado como financiador a través de los subsidios de vivienda:
- El INURBE:
La Ley 3 de 1991 transformó la política habitacional: creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, estableció el subsidio familiar de vivienda y reemplazó el ICT por el INURBE. El Estado dejó de construir para convertirse en facilitador a través de subsidios, cediendo la ejecución al sector privado. Entre 1991 y 2022 se asignaron cerca de 470.000 subsidios y el constructor privado alcanzó su punto más alto con 80.000 soluciones en 1994. Sin embargo, los sucesivos cambios de política y el afán de extender cobertura más allá de las grandes ciudades, desplazaron al constructor de la ejecución y dispararon el incumplimiento en la entrega de proyectos.
- FONVIVIENDA:
En 2003, el Decreto 555 liquidó el INURBE y creó en su reemplazo FONVIVIENDA, un fondo sin estructura administrativa ni planta de personal propia, adscrito al Ministerio de Vivienda. Con este cambio, el Estado completó su tránsito de ejecutor a simple administrador de subsidios: FONVIVIENDA no construye viviendas, asigna recursos.
Entre 2003 y 2010 se asignaron cerca de 250.000 subsidios, de los cuales el 40% se destinó a población desplazada. En este período, proliferaron múltiples bolsas y modalidades de asignación, se mantuvo el esquema de distribución regional y, aunque la siniestralidad en proyectos colectivos persistió, lo hizo en un porcentaje significativamente menor. La participación del constructor privado en la ejecución de vivienda de interés social, fue marginal.
Ante la alta siniestralidad en proyectos con subsidio, en 2012 se lanzó el programa de vivienda gratis para 100.000 unidades destinadas a hogares en extrema pobreza. En este programa, el constructor privado retornó como contratista del Estado con una condición exigente: ejecutar sin anticipo de recursos. En 2014, se inició una segunda etapa para municipios de categorías 4, 5 y 6 con lotes aportados por las administraciones locales, pero de las 50.000 viviendas proyectadas, solo se ejecutaron 30.000, confirmando la dificultad de extender la política habitacional más allá de las grandes ciudades.
En 2015 se lanzó Mi Casa Ya, un programa diseñado inicialmente para facilitar la compra de vivienda a hogares de clase media con ingresos entre 2 y 4 salarios mínimos, combinando un subsidio a la cuota inicial con una cobertura a la tasa de interés del crédito hipotecario. Se han asignado 360.000 subsidios (65.000 años 2021 y 2002 con vigencias futuras). El sector constructor se volcó masivamente a la producción de vivienda de interés social y entre 2022 y 2023, la confluencia de múltiples factores configuró una mezcla explosiva que detonó la crisis en la que hoy se encuentra el sector. Entre 1993 y 2025, se crearon en Colombia cerca de 10 millones de hogares nuevos.
Los retos de los próximos gobiernos con respecto a la vivienda nueva:
La lección de este cuatrienio es clara: la política de vivienda no puede depender de un gobierno ni de un solo instrumento de subsidio. Se necesitan políticas de Estado que trasciendan los ciclos electorales. El crecimiento de la población va por las escaleras, el de los hogares por el ascensor, y donde el Estado y el mercado no llegan, la informalidad ocupa el vacío.
Solo en el próximo cuatrienio (2026-2030) se formarán 1,2 millones de hogares nuevos, y entre 2027 y 2050 la cifra acumulada alcanzará los 6 millones, sin contar los 1,2 millones que hoy ya están en déficit cuantitativo. ¿Con qué recursos, con qué instrumentos y con qué modelo de gestión se va a responder a esa demanda?
Frente a esa demanda, la capacidad de respuesta ha sido limitada: en los últimos diez años Colombia, no ha superado las 200.000 viviendas construidas por año, con la única excepción de 2021 y 2022, años atípicos de reactivación postpandemia.
Si la meta es superar las 250.000 viviendas anuales —y debe serlo—, se requiere un esfuerzo conjunto entre Estado y sector privado. Ninguno de los dos, actuando por separado, tiene la capacidad de alcanzar esa escala.
Mi Casa Ya ha demostrado ser un instrumento útil en las grandes ciudades y las áreas metropolitanas, pero convertirlo en sinónimo de política de vivienda, es un error. El problema habitacional del país es más amplio y diverso, de lo que un solo programa puede atender.
Quien aspire a gobernar debe partir de una realidad: habrá menos recursos. La reforma al SGP comprime el presupuesto disponible desde la Nación, y el déficit fiscal que deja este gobierno, hará todavía más difícil financiar cualquier programa de vivienda a la escala que el país necesita.
Mantener los valores de subsidios y las coberturas a la tasa de interés en los niveles de años anteriores, será fiscalmente inviable con los ajustes presupuestales que vienen. Esto obliga a diseñar instrumentos más eficientes con menor costo fiscal y mayor focalización.
La discusión electoral no se puede agotar en revivir Mi Casa Ya. El país necesita una política habitacional integral que combine múltiples instrumentos, articule lo público con lo privado y responda a realidades territoriales diversas, no una promesa de campaña empaquetada en un solo programa.
La historia de la vivienda en Colombia demuestra que cuando Estado y sector privado trabajan articuladamente, los resultados llegan; cuando se enfrentan o se ignoran, la informalidad ocupa el vacío. El próximo presidente debe entender que la vivienda no es solo un programa de subsidios: es una política de Estado que requiere continuidad, diversificación de instrumentos y una articulación real entre lo público y lo privado. Los colombianos merecemos saber cómo piensa resolver ese reto quien aspire a gobernarnos.
(próximo articulo – La vivienda: desde el país privado y el país publico)
petosena@gmail.com - https://jorgealbertoserna.blogspot.com/
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