38 - La vivienda: desde el país privado y el país público – un país, dos realidades
Las campañas presidenciales están presentando sus propuestas sobre vivienda, pero antes de proponer soluciones es necesario que se hagan una pregunta incómoda: ¿Realmente conocen el territorio al que pretenden responder? Se asume que el problema es un simple déficit cuantitativo. Pero, las cifras que presentamos en esta columna sugieren algo muy distinto, y obligan a mirar las estadísticas con otros ojos.
En 2014, el CONPES 3819 definió una política para consolidar el “Sistema de Ciudades”: 151 municipios organizados en aglomeraciones urbanas y ciudades uninodales, con seis ejes estratégicos de intervención. Fue un ejercicio técnicamente sólido. Pero al trazar esa línea, los 952 municipios restantes —el 86% del país— quedaron sin una política equivalente que orientara su desarrollo en vivienda, infraestructura y calidad de vida. Ese vacío no se ha llenado en más de diez años, y es precisamente ahí donde se concentran los mayores niveles de pobreza, déficit habitacional y abandono institucional. Un análisis comparado de las principales variables socioeconómicas entre ambos grupos de municipios, permite evidenciar la magnitud de esa brecha:
Dos realidades, un diagnóstico pendiente
El contraste entre ambos grupos de municipios es
estructural, no marginal. El “Sistema de Ciudades” concentra la actividad
económica secundaria (industria y construcción): El empleo formal, el régimen
contributivo de salud y el ecosistema institucional y financiero que hace
viable el mercado de vivienda. El déficit cuantitativo en estos municipios es
relativamente bajo (5,5%), pero el acelerado ritmo de formación de nuevos hogares
—muy superior al crecimiento poblacional— exige una política sostenida de producción
de vivienda para evitar que esa ventaja se revierta.
En el resto del país, la realidad es otra. Los 952
municipios que quedaron por fuera del “Sistema de Ciudades” tienen una economía
basada en la actividad primaria (principalmente agrícola): Niveles de pobreza
multidimensional que duplican el promedio del “Sistema de Ciudades”, y una
población mayoritariamente vinculada al régimen subsidiado de salud y
clasificada en los grupos A y B del SISBEN (pobreza extrema y moderada, que
juntos representan cerca del 80% de la población SISBEN en estos municipios).
Allí el problema central no es la falta de viviendas nuevas sino las
condiciones existentes: El déficit cualitativo —ausencia de servicios públicos
adecuados, materiales precarios, hacinamiento—, alcanza niveles que triplican
los del “Sistema de Ciudades”.
Esta diferencia tiene una consecuencia directa sobre
la política de vivienda: Los instrumentos diseñados desde la lógica del mercado
—crédito hipotecario, subsidio a la tasa de interés, oferta formal de vivienda
nueva— funcionan razonablemente en el “Sistema de Ciudades”, pero resultan
inaplicables en la mayor parte del territorio nacional. No se trata de un
problema de cobertura del programa “Mi Casa Ya” sino de un desajuste de fondo
entre el diseño de la política y la estructura del país al que pretende servir.
Necesidad de repensar el país desde la vivienda: de
urbano-rural a “Sistema de Ciudades” y “Resto de municipios”
Durante décadas, la política de vivienda en Colombia
se ha formulado sobre una división que parece natural: lo urbano y lo rural. El
Censo de 2018 registró un 76,8% de población urbana y un 23,2% rural. Desde esa
lectura, el problema de vivienda se entiende como un asunto predominantemente
urbano, y los instrumentos se diseñan en consecuencia: Crédito formal,
subsidios a la demanda, suelo habilitado con servicios públicos. Lo rural queda
como un capítulo aparte, atendido con programas de menor escala y alcance.
Sin embargo, esa clasificación esconde más de lo que
revela. Un municipio puede ser clasificado como urbano porque su cabecera
supera cierto umbral poblacional, pero carecer por completo de las condiciones
institucionales y de mercado que hacen viable una política de vivienda basada
en el sector privado. La división urbano-rural describe dónde vive la gente; no
describe cómo funciona el territorio para efectos de política pública.
La lectura que proponemos —“Sistema de Ciudades”
frente a “Resto de municipios”— parte de una pregunta diferente. No se trata de
si un municipio es urbano o rural, sino de si cuenta con las condiciones
estructurales para que el mercado de vivienda opere: Oferta formal de
construcción, acceso a crédito, capacidad institucional para gestionar
licencias, y una demanda solvente respaldada por empleo formal. Donde esas
condiciones existen, el sector privado puede liderar la producción de vivienda.
Donde no existen, ese rol le corresponde al Estado.
El cambio de enfoque no es semántico. Implica
reconocer que un tercio de la población colombiana vive en municipios, donde el
modelo vigente de política de vivienda, no tiene condiciones para operar. No
porque los programas estén mal diseñados para su contexto, sino porque fueron
concebidos para un contexto que solo abarca dos tercios del país. La
clasificación urbano-rural oculta esa realidad; el análisis por “Sistema de
Ciudades” y “Resto de municipios” la hace visible y obliga a actuar en
consecuencia.
Primero el diagnóstico, después las propuestas
Es frecuente que en el debate público sobre vivienda
se salte directamente a las soluciones sin haberse detenido lo suficiente en
comprender el problema. Las propuestas que se requieren para estos dos países
—el del mercado privado y el de la intervención pública— son necesariamente
distintas, y deberán estar incluidas en las propuestas de los candidatos. Pero
cualquier propuesta seria, debe partir de un diagnóstico integral que reconozca
la heterogeneidad del territorio colombiano.
Las cifras presentadas en esta columna, son apenas un
primer ejercicio en esa dirección. Confirman lo que muchos intuyen, pero pocos
cuantifican: que Colombia tiene dos realidades territoriales, con necesidades
radicalmente diferentes en materia de vivienda, y que mientras la política
pública siga diseñándose desde una sola de ellas, la brecha seguirá
profundizándose.
Antes de discutir instrumentos, montos y programas, es
indispensable completar ese diagnóstico. Solo así será posible formular
propuestas diferenciadas que respondan a la realidad de cada territorio —no a
la de un país promedio que, en la práctica, no existe.
(próximo
articulo – La vivienda: propuestas a discutir)
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