39 - Agenda habitacional: propuestas para la discusión del nuevo gobierno
Después de revisar los programas de los diferentes candidatos, queremos plantear algunos temas que consideramos esenciales para una política habitacional de largo plazo. No se trata de evaluar ni de señalar ausencias, sino de aportar a una discusión que el debate electoral aún no ha tenido: una que reconozca que el hábitat es mucho más que vivienda, que el territorio no es homogéneo y que las soluciones tienen que ser tan diversas como las realidades del país.
Esa discusión importa hoy porque el programa del candidato que gane, será el insumo directo de su plan de desarrollo. Y es en ese plan —no en la campaña— donde se define realmente cómo Colombia enfrenta su deuda con las condiciones de vida de su gente.
Los actores del hábitat: roles, recursos y responsabilidades
Antes de hablar de recursos, hay que hablar de eficiencia. El sistema habitacional colombiano tiene un margen de mejora que no depende de más presupuesto sino de mejores reglas: trámites más ágiles, reglamentos actualizados, procesos simplificados. Ese es el primer paso, y es el que menos cuesta. El segundo le corresponde al sector privado, que puede ampliar su alcance si las condiciones son claras, pero tiene un límite estructural: el mercado no resuelve lo que no es rentable. El tercero define qué puede hacer la Nación con lo que tendrá: la reforma al SGP obliga a priorizar, y ahí el rol de las entidades territoriales se vuelve decisivo. Una política que no las integre como socios reales, está mal diseñada desde el origen. Y los gremios, finalmente tienen una responsabilidad social que va más allá de su gestión cotidiana.
Con ese marco como telón de fondo, los siguientes bloques recogen los temas que merecen una discusión propia y sostenida. No son un programa de gobierno ni una lista de soluciones: son una agenda de conversación que el debate sobre el hábitat en Colombia, no puede seguir aplazando.
- El Ordenamiento del territorio como condición previa
En el ordenamiento territorial colombiano aplica perfectamente la pregunta: ¿Qué es primero, el huevo o la gallina? Los POMCAS deberían anteceder siempre a la revisión de los planes de ordenamiento territorial, porque son ellos los que determinan las condiciones reales del suelo rural: dónde hay riesgo, dónde hay restricción ambiental, y dónde el territorio no está disponible para intervenir.
Para esta nueva generación de planes de ordenamiento, el ajuste de fondo es pasar de una discusión de plazos a una discusión de recursos: el horizonte debería extenderse a un mínimo de 24 años, con plazos definidos según la disponibilidad real de recursos, y con una distinción clara, entre lo que es propio del ordenamiento estructural del territorio y lo que corresponde al plan de gobierno de cada administración. Este horizonte es coherente con la transición de 12 años que trae la reforma al SGP: planificar a 24 años, permite proyectar los recursos con realismo y garantizar que lo que se incluye en el plan, tenga vocación de ejecutarse.
Como fórmula de transición, los municipios con planes vencidos deberían poder acceder a una revisión excepcional limitada a los ajustes que el plan de gobierno de la nueva administración requiere ejecutar, mientras se adelanta la revisión estructural pendiente.
- Agua, saneamiento y territorio: una sola ecuación
El déficit de cobertura en acueducto y alcantarillado, se resuelve con inversión pública sostenida y focalizada. A esa premisa se ha añadido el tratamiento de aguas residuales, que completa el ciclo, pero multiplica los recursos y extiende los plazos. Obras de esa escala superan la capacidad financiera de la mayoría de los territorios, y la respuesta histórica ha sido siempre la misma: las administraciones locales gestionan ante el gobierno nacional, los recursos que no tienen.
La ley de competencias redefine ese modelo: los recursos para agua y saneamiento pasarán del 5,4% al 10% del SGP en doce años, y se transferirán directamente a los territorios. Eso obliga al Ministerio de Vivienda a hacer el tránsito correspondiente: de financiador a regulador. Fijar estándares, asistir técnicamente y controlar que la inversión territorial cierre el ciclo completo, desde la captación hasta el tratamiento de aguas residuales. Ese es el modelo que la ley dibuja y el que el próximo gobierno debe construir.
- El déficit cuantitativo: cuántas casas para quién y donde
Las propuestas de los candidatos coinciden en metas superiores al millón de viviendas en el cuatrienio. Esas cifras mezclan lo que construye el sector privado por su propia dinámica con lo que financia el Estado mediante subsidios. La distinción importa: la construcción formal depende del mercado y del control municipal, mientras que las soluciones con aporte estatal están atadas a la disponibilidad de recursos del Plan Nacional de Desarrollo.
La postulación individual: Es el instrumento más antiguo y más usado de la política habitacional colombiana: nació con la Ley 3 de 1991 y no ha cambiado en su esencia. Que en el 2015 le pusieran apellido: “Mi Casa Ya”, no cambia su esencia original. Conecta al beneficiario con proyectos de constructores privados, concentrado en el “Sistema de Ciudades” y en grandes desarrollos de propiedad horizontal. Funciona donde existe mercado formal; fuera de ese perímetro, es eventual su operación.
Las postulaciones colectivas: Abandonadas desde 2011 por su complejidad operativa, deben retomarse con una lógica escalonada orientada al resto de municipios. El punto de entrada son los lotes con servicios —retomando la génesis del subsidio de 1991—, desde donde se puede avanzar progresivamente: Lotes con servicios con cimentación hasta llegar a la vivienda definitiva, todo bajo los requisitos simplificados del Título E de la NSR-10. Este estándar técnico, diseñado para viviendas de uno y dos pisos sin necesidad de profesional en obra, es el instrumento que hace viable la formalización de la construcción progresiva en territorios donde el mercado formal no llega y donde la autoconstrucción es la norma. Cada etapa completada, es un escalón hacia una vivienda digna y sismo-resistente.
Los proyectos especiales: FOREC, Fondo Adaptación, Vivienda Gratis, han respondido siempre a emergencias o situaciones sociales especiales. El país actúa por reacción y debe incluir en su agenda, una política anticipatoria para este tipo de intervenciones. La regla general es que el estado pone el valor total de la vivienda.
La discusión sobre cantidades, valores y distribución territorial de los subsidios tiene un escenario propio: el Plan Nacional de Desarrollo. Es allí donde se define cuánto destina el Estado, bajo qué modalidades y con qué focalización. Cualquier cifra antes de ese ejercicio es especulación, no política pública.
- El déficit que más pesa: mejorar lo que existe
El déficit habitacional cualitativo mide las carencias de viviendas que existen, pero no cumplen condiciones mínimas de habitabilidad. Sus componentes son: ausencia o deficiencia en el acceso a agua potable y saneamiento básico, pisos en tierra o arena, ausencia de espacio adecuado para preparar alimentos, falta de energía eléctrica y hacinamiento mitigable. En Colombia, cerca de 4 millones de hogares se encuentran en esta condición.
Una parte sustancial de ese déficit desaparece con las grandes inversiones en agua potable y saneamiento básico. Cuando un hogar accede a acueducto y alcantarillado, varios de los indicadores que lo clasificaban en déficit cualitativo, se corrigen automáticamente, sin tocar la vivienda. Esa es la intervención de mayor escala, mayor impacto y mayor costo, y es la que depende de los recursos y las competencias analizadas en el bloque anterior. No es mejoramiento de vivienda: es infraestructura de territorio.
Lo que resta después de resolver el acceso a servicios públicos, son las carencias propias de la unidad habitacional: pisos en tierra, techos deteriorados, muros en materiales precarios, espacios insuficientes.
Ahí, reside la discusión de fondo que el próximo gobierno debe asumir. El programa de Mejoramiento de Vivienda del Ministerio, interviene físicamente la unidad habitacional —cambio de cubiertas, refuerzo de muros, ampliación de espacios— y mejora indudablemente la calidad de vida de los hogares beneficiados. Pero esas intervenciones, no necesariamente atacan las causales que el DANE mide para clasificar un hogar en déficit cualitativo. Las intervenciones de mejoramientos que se vienen haciendo a través del Ministerio mejora condiciones de habitabilidad, pero no reduce el indicador.
El próximo gobierno debe definir con precisión cuál es la meta: si es reducir el déficit cualitativo, las intervenciones deben priorizarse sobre los componentes que el DANE mide; o si es mejorar condiciones de vida, el programa debe diseñarse con criterios propios que vayan más allá de esa medición. Lo que no es sostenible es seguir haciendo lo segundo, mientras se anuncia lo primero.
- Un país de propietarios: formalizar lo que ya existe
Colombia tiene dos rutas jurídicas para resolver la informalidad en la tenencia de la vivienda, según el origen del predio. Para los bienes fiscales —predios de propiedad pública ocupados por familias— el camino está trazado por la Ley 1001 de 2005, que permite la transferencia directa a los ocupantes, y por las disposiciones de la Ley 1537 de 2012 y Ley 1955 de 2019 (art. 277) que complementa los mecanismos de legalización urbanística y titulación de este tipo de predios. Para los predios privados, la vía es el Código Civil a través de los procesos de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio, con todas las implicaciones que eso conlleva: procesos judiciales largos, costosos y de alta complejidad para familias que llevan décadas habitando un predio sin título. La Ley 2044 de 2020 y sus decretos reglamentarios, intentaron simplificar este camino para asentamientos informales en predios privados, pero su implementación ha sido lenta y su alcance limitado.
La discusión que el próximo gobierno debe asumir, es la de escala y simplificación. El esquema de solución no puede seguir dependiendo de la iniciativa individual de cada familia: requiere una organización colectiva que agrupe a los ocupantes, consolide la documentación y lleve los casos a procesos masivos de pertenencia. Para que eso sea posible, es indispensable una reforma al Código Civil que simplifique los requisitos probatorios, acorte los tiempos procesales y cree mecanismos especiales que alivien la carga sobre los juzgados civiles. Los procesos de prescripción adquisitiva, fueron diseñados para litigios individuales entre partes, no para resolver la informalidad habitacional de millones de hogares: aplicarlos sin modificación a ese problema es usar el instrumento equivocado para la escala equivocada. La combinación entre iniciativa pública —acompañamiento estatal en la organización de las familias y la recolección de pruebas— y un marco jurídico reformado, es la única fórmula que puede mover el indicador a la escala que el déficit exige. Sin esa reforma, la formalización seguirá siendo un trámite individual que resuelve casos uno a uno mientras, el problema crece.
Sin atacar de fondo esta problemática, seguiremos planteando metas de legalización que nunca se van a cumplir.
petosena@gmail.com - https://jorgealbertoserna.blogspot.com/
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