34 - Ola Invernal 2026 – Llego la hora de la Corte Constitucional
¿Por qué Colombia termina recurriendo reiteradamente al artículo 215 de la Constitución para declarar emergencias, en lugar de aplicar de manera efectiva la legislación existente para la gestión y reducción del riesgo de desastres?
El 11 de febrero de 2026, el Gobierno declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 150 de 2026 para atender inundaciones en ocho departamentos del Caribe. Con base en el artículo 215 de la Constitución, se otorgaron facultades extraordinarias para expedir decretos legislativos, autorizar gastos y crear tributos temporales, incluido un impuesto al patrimonio (Decreto Legislativo 173 de 2026) para recaudar $8,3 billones.
Aunque el país cuenta con instrumentos legales e institucionales para gestionar estas situaciones de desastre y riesgo, especialmente la Ley 1523 de 2012, dicha legislación no se utiliza, por tanto, el problema no es la falta de normas sino la insuficiente aplicación efectiva y sostenida de estas herramientas.
El debate no radica en la necesidad de medidas extraordinarias en 2026, que además existen bien definidas si se declara, a la luz de la Ley 1523 de 2012, la “situación de desastre” y se activan las medidas y el régimen de excepción en ese caso disponibles, sino en si el Estado aplicó plenamente los mecanismos legales ordinarios previstos en la ley, muchos de los cuales no se han aprovechado por falta de reglamentación e implementación efectiva; una situación que, según la experiencia de las últimas décadas se ha venido repitiendo.
El sistema que nació de la tragedia:
La gestión del riesgo en Colombia surgió a raíz de grandes tragedias: El terremoto de Popayán y la erupción Nevado del Ruiz, evidenciaron graves fallas institucionales como la ausencia de alertas tempranas, coordinación interinstitucional y planes de respuesta; mostrando que la tragedia fue tanto natural como institucional.
Como respuesta, el país creó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres mediante la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989, estableciendo responsabilidades y estructuras de coordinación. Sin embargo, este marco tenía limitaciones: fue diseñado antes de la Constitución de 1991, carecía de mecanismos sólidos de financiación preventiva y mantenía un enfoque principalmente reactivo frente a los desastres.
El artículo 215: la válvula de emergencia:
La Constitución de 1991 estableció en su artículo 215, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica como un mecanismo excepcional para enfrentar hechos que amenacen gravemente el orden económico, social o ecológico o constituyan una grave calamidad pública. Su aplicación está sujeta a controles estrictos: duración máxima de treinta días prorrogables hasta noventa en el año, firma de todos los ministros, convocatoria inmediata del Congreso y revisión automática por la Corte Constitucional, con el propósito de garantizar que esta herramienta se utilice únicamente como último recurso del Estado.
Esta figura se ha utilizado en varias catástrofes. En 1994, tras el sismo y las avalanchas del Páez (Cauca), el Gobierno declaró la emergencia mediante el Decreto 1178 de 1994 y creó la corporación encargada de la reconstrucción de la cuenca del río Páez. Posteriormente, el terremoto del Eje Cafetero de 1999 llevó a la expedición del Decreto 195 de 1999 para atender la crisis humanitaria y la reconstrucción regional, lo que derivó en la creación del FOREC. Años más tarde, las inundaciones y deslizamientos asociados al fenómeno de La Niña 2010-2011, que afectaron a millones de personas y generaron enormes pérdidas económicas, motivaron la declaratoria de emergencia mediante el Decreto 4580 de 2010, para coordinar la respuesta institucional y financiar las acciones de recuperación mediante la creación del Fondo Adaptación para la estructuración de los proyectos.
La Ley 1523 de 2012: lo que prometió y lo que quedó pendiente:
La Ola Invernal 2010-2011, fue el punto de inflexión que Colombia necesitaba para transformar su política de gestión del riesgo de desastres.
El Gobierno de la época, y el Congreso que lo acompañó, tomaron nota. La tragedia dejó en evidencia que el Decreto 919 de 1989, con sus veintidós años de vigencia, no fue suficiente para los riesgos del siglo XXI: un sistema fragmentado, sin financiación preventiva sólida, orientado a la atención de desastres y no al riesgo de desastres, sin incorporación real de la vulnerabilidad y del riesgo en la planificación territorial, y con una dependencia excesiva del nivel central que desincentivaba la acción departamental, municipal y de las comunidades.
Así nació, el 24 de abril de 2012, la Ley 1523: 'por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones'. Fue, sobre el papel, una reforma de fondo. Fue, en la práctica, una promesa que el Estado colombiano no ha cumplido a cabalidad. Es decir, un problema de falta de ejecución y de efectividad del Estado en anticiparse.
La Ley 1523 introdujo un cambio conceptual significativo: abandonó la visión de la atención de desastres como respuesta puntual prioritaria y adoptó la gestión del riesgo como un proceso social continuo, compuesto por tres procesos interdependientes —conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres—. Creó el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) y ordenó la creación de fondos territoriales en departamentos y municipios. Incorporó la gestión del riesgo como determinante ambiental en los planes de ordenamiento territorial. Estableció la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) como eje articulador del sistema. Fue, en suma, una arquitectura institucional promisoria.
Pero la ley contenía, y aún contiene, una falla estructural que no es de concepción y redacción sino de implementación: sus mandatos más importantes quedaron diferidos a reglamentaciones que nunca llegaron con la profundidad requerida. Los fondos territoriales de gestión del riesgo fueron creados formalmente, sus cuentas orientadas a sus procesos misionales, pero nunca capitalizados y reglamentados de manera suficiente y apropiada.
La incorporación del riesgo en los planes de ordenamiento territorial fue, en la mayoría de los municipios, más formal que efectiva. Las zonas con amenaza de inundación continuaron siendo ocupadas y las cuencas siguieron siendo intervenidas sin criterios de gestión del riesgo. Las llanuras de inundación de ríos como el Sinú, el San Jorge y el Magdalena vieron crecer asentamientos humanos que la Ley 1523 de 2012 buscaba proteger, o reubicar, mediante instrumentos de planificación territorial. Sin embargo, estos instrumentos no se aplicaron ni se implementaron con la rigurosidad que la ley exigía.
En 2025, el Congreso modificó la Ley 1523 mediante la Ley 2474, incorporando el bienestar animal como componente de la gestión del riesgo. Fue una adición válida. Pero mientras se ajustaban los artículos sobre el cuidado de los animales en emergencias, los artículos sobre fondos territoriales, financiación preventiva y ordenamiento del territorio seguían sin la reglamentación efectiva que les diera vida.
Aplicación de la Ley 1523 de 2012:
Mocoa Putumayo: En la noche del 31 de marzo de 2017, una avenida torrencial causada por la creciente de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco devastó gran parte de la ciudad de Mocoa, dejando centenares de muertos, heridos y desaparecidos, además de graves daños en infraestructura y servicios básicos. El Gobierno declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 601 de 2017, siendo la primera gran crisis enfrentada bajo la Ley 1523 de 2012, a pesar de contar con legislación que podía activarse en caso de declararse la situación de desastre. La tragedia, además, evidenció fallas en la aplicación del sistema de gestión del riesgo, particularmente en la falta de incorporación efectiva del análisis del riesgo en el ordenamiento territorial, pese a que la ciudad se encontraba en una zona con amenazas hidrometeorológicas conocidas.
El Decreto 150 de 2026: de vuelta al principio: El frente frío que afectó la región Caribe a comienzos de 2026 provocó lluvias extraordinarias y el desbordamiento de importantes sistemas fluviales. Aunque el fenómeno climático fue inusualmente intenso, la vulnerabilidad de los territorios no lo fue: persistían asentamientos en zonas inundables, falta de planes de reubicación y debilidades en la planificación y financiación de la gestión y reducción del riesgo.
Ante la magnitud de los daños, el Gobierno declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. La situación evidenció que, pese a contar desde 2012 con un marco legal para la gestión del riesgo de desastres, la insuficiente aplicación de sus instrumentos excepcionales derivados de una declaración de “desastre”, y especialmente en la planificación territorial y la prevención, que es en consecuencia una responsabilidad fiscal del Estado, ha mantenido condiciones estructurales de vulnerabilidad de la población y del territorio frente a este tipo de eventos.
Los interrogantes que debe resolver la Corte Constitucional:
Lo primero que debe resolver la Corte Constitucional respecto del Decreto 150 de 2026, es si continuará admitiendo la declaratoria de estados de emergencia frente a eventos que, aunque graves, deben ser atendidos utilizando los mecanismos excepcionales que se pueden activar con la declaración de la situación de desastre, como lo señala la Ley 1523 de 2012. Por otra parte, eventos que eran previsibles y han sido identificados previamente en instrumentos técnicos como los POMCA de las cuencas afectadas. Se trata de fenómenos hidrológicos conocidos, recurrentes y evaluados como factibles, cuya ocurrencia histórica como futura ha sido ampliamente documentada en los estudios de amenaza y riesgo, incluso considerando el efecto del cambio climático.
La cuestión de fondo es si, ante este tipo de eventos previsibles, corresponde seguir recurriendo a las facultades excepcionales del artículo 215 de la Constitución, o si la Corte debe poner un tatequieto institucional y exigir el cumplimiento efectivo y la reglamentación completa de los instrumentos previstos en la Ley 1523 de 2012. Si estos mecanismos se hubieran utilizado ante la crisis o desarrollado y aplicado de manera integral con anticipación durante los últimos catorce años, surge una pregunta inevitable: ¿habría necesitado Colombia declarar una nueva emergencia económica en 2026 a la luz de la Constitución para atender esta tragedia?
Lo segundo, concierne al Decreto Legislativo 173 de 2026 y a los mecanismos de financiación. La experiencia histórica es contundente: la rehabilitación, recuperación y reconstrucción posterior a grandes desastres no es un proceso de ejecución inmediata ni concentrada en el corto plazo. El FOREC administró recursos similares durante aproximadamente tres años. El Fondo Adaptación, con cerca de $9,3 billones, conforme al CONPES 3776 de 2013, extendió su ejecución por más de un lustro, y en ninguno de esos casos se recurrió a la creación de cargas tributarias estructurales adicionales, como mecanismo ordinario de financiación. La pregunta que la Corte debe formular al Gobierno es entonces, no solo cuál es el plan de recuperación y sus costos, sino si la urgencia tributaria del Decreto 173, guarda verdadera proporcionalidad con el hecho y con la velocidad real a la que puede ejecutarse la recuperación y reconstrucción, o si, en cambio, sirve también para cubrir más bien un déficit fiscal estructural que el Congreso rechazó financiar, mediante el proyecto de ley ordinaria de $16,3 billones.
Ha llegado la hora de la Corte Constitucional.
petosena@gmail.com - https://jorgealbertoserna.blogspot.com/
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